La mayoría de las provincias presentan mayor superávit primario desde 2004, la dinámica fiscal nacional mantiene un déficit primario pero permanente que transitorio del orden del 3% del PBI. Las provincias llevan dieciocho trimestres consecutivos con superávit primario y siete con resultado financiero positivo.
Registro Provincial Superávit. Las provincias en conjunto muestran una sólida posición fiscal: en el tercer trimestre de 2022 el resultado financiero consolidado alcanzó el 0,6% del PBI (últimos 12 meses) y el primario, que excluyeron interesados de deuda, fue del 1% del PBI ( alcalde desde 2004). No se trata de un dato aislado: son dieciocho consecutivos quarters con superávit primario y siete con resultado financiero positivo. Por otro lado, la dinámica fiscal ha revertido a nivel nacional la trayectoria al equilibrio que había mostrado entre 2015 y 2019 y, después de la pandemia, consolidó un déficit primario más permanente que transitorio del orden del 3% del PBI.
El resultado no es casual dados los incentivos en la toma de decisiones públicas: más allá del gobierno de turno, el Congreso se encontrará dominado por visiones provinciales que parecen apoyar la idea de un país unitario para recaudar, pero federal para gastar. Así, los incentivos se alinean para hacer populismo tributario (otorgando subsidios o exenciones impostivas, por ejemplo) e incrementar gastos (total recauda otro). No es casualidad que el «ajustable» que sucede naturalmente al «desajustado» siga sobriamente los gastos nacionales y no sobre los provinciales. De hecho, entre el segundo trimestre de 2022 y el cuarto de 2019 (plena pandemia), las provincias en su conjunto recibieron, en promedio, 0,3% del PBI extra de ingresos discrecionales de la Nación por año. Así, en el tercer trimestre de 2022, los ingresos totales crecieron por encima de los gastos totales (+4,1% real vs. +0,7% real) respecto del mismo trimestre de 2021. El resultado primario provincial alcanzó casi el 10 % del total de insumos y resultado financiero del 8,1%.
Presión Impositiva alza. Los datos de producción provincial muestran una presión creciente impositiva a nivel provincial: en septiembre de 2022 creció por decimoctava vez consecutiva en términos interanuales, volviendo a niveles de principios de 2019 tras el golpe de la pandemia, aunque todavía 8.8% real por debajo máximo de 2018.
La composición empeora. El alza de los impuestos se sustenta principalmente en el incremento de ingresos brutos y sellos que representa el 80% de lo que recaudan las provincias. Además, los impuestos patrimoniales (inmobiliario y automotor), más progresivos pero también más visibles, pierden participación en el total (representando apenas el 10% de lo recaudado).
Detrás de la recuperación de los ingresos propios impuestos están no solo los altos niveles de actividad pospandemia sino también la suspensión de las bajas de alícuotas sobre distorsivos en el Consenso Fiscal 2017. at the end of captar inversiones generadoras de empleo, el círculo podría volverse virtuoso . Por el contrario, respondiendo a incentivos de corto plazo, suelen destinarlos a más empleo público con resultado electoral inmediato.
No todas las provincias son iguales.
Sin embargo, las provincias no exhiben un comportamiento homogéneo. De las 24, 18 jurisdicciones aumentarán los gastos por debajo del ritmo de incremento de sus ingresos colgante el tercer trimestre de 2022; el resto, por encima (destacándose Tierra del Fuego, San Luis y Neuquén).
En los 12 meses que precedieron a septiembre de 2022, las jurisdicciones de mejor desempeño fiscal fueron CABA, Jujuy, Mendoza y Córdoba con superávits primarios de más de 10 puntos de sus ingresos. Las de peor desempeño, por su parte, fueron San Luis –única provincia con déficit primario y, paradójicamente, junto con La Pampa una de las dos provincias que no adhirieron al Consenso Fiscal de 2017–, Tierra del Fuego, Buenos Aires y Santa Fe . Estas tres últimas con superávits primarios que no excedieron los 2.5 puntos de sus ingresos.
Más allá de la dinámica más coyuntural de gastos e ingresos, las provincias muestran gran heterogeneidad en cuestiones fiscales estructurales. Principalmente, en la procedencia de sus ingresos (grado de correspondencia fiscal) y en la composición de sus gastos (corrientes vs. de capital).
Con datos al tercer trimestre de 2022, CABA aparece como la jurisdicción con mayor proporción de ingresos propios. Esta es una característica propia del distrito que se vio defundizada con la quita de Coparticipación de multas de 2020. Por el contrario, Santiago del Estero depende en un 79% de sus ingresos de las transferencias nacionales. Provincias como La Rioja o Formosa, tan bien recaudan poco (7% y 6% del exceso total de ingesta) no tienen una dependencia tan grande de ingresos tributarios de origen nacional porque tienen grandes ingresos en concepto de regalías.
Por el lado de los gastos, si bien las provincias se destinan, en promedio, el 83 % (excluyendo seguridad social) de su gasto a gasto corriente y solo un 15 % a inversión, el comportamiento también es muy diferente entre provincias. Santa Cruz es la provincia con mayor proporción de gasto (96%) destinado a corrientes erogaciones (gasto en personal, en bienes y servicios y otros). Por otro lado, San Luis destin solo el 61% a gastos corrientes y 39% a gasto de capital.
Pensamientos finales. Hacia adelante, será necesario repensar la relación Nación-provincias y sus responsabilidades y funciones. Ello no solo con vistas a mjorar las cuentas tax (important para la estabilidad macroeconómica), sino también con el objetivo de proofer bienes públicos de calidad a los ciudadanos de las distintas jurisdicciones, rol básico del Estado. La experiencia del destinatario nos mostrará que avanzar en esta dirección es posible: es de la entrada en vigencia del Consenso Fiscal 2017 que las provincias comenzaron a transitar el camino al superávit primario registro que observamos hoy. Sin embargo, esa experiencia es perfectible, Nación cedió recursos propios (la 15% de retención de los fondos coparticipables con destino a la Anses, fallo de la Corte mediante) y comprometiendo a las provincias a reducir su presión tributaria mediante topes y rebajas en impuestos falseando . A más de cinco años de su firma, los ingresos provinciales se han visto robustecidos a gastos de una caída de los recursos de Nación y las rebajas imposiciones acordadas han sido suspendidas o revertidas. Cualquiera sea la forma que adopte un nuevo arreglo Nación-provincias deberá requerir esfuerzos equiparables de ambas partes de forma que el superávit de una no sea significativo el déficit de la otra y contemplater mecanismos de ejecución que garanticen su efectivo cumplimiento.
*Economista de Empiria Consultores.
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